貌似有些内容是值得讨论的：【防务评论】兰德公司眼中的解放军（八）——国防工业

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兰德公司眼中的解放军（八）——国防工业
特邀撰稿人：冬冬

美国兰德公司应美国国会美中经济和安全评估委员会的委托，今年2月份发布了题为“中国不完全的军事转型-解放军的弱点分析”的研究报告，继前面几期分别讲完解放军各军种、新型军事力量以及核力量等，本期将深入到国防工业进行分析。让人感到欣慰的是，刚刚颁布的军改方案已经剑指解放军体制机制中的顽疾，中国军队在现代化征程上又往前迈了一大步，让我们拭目以待。


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【防务评论】兰德公司眼中的解放军（三）——空中力量
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【防务评论】兰德公司眼中的解放军（七）——核力量


原文编译如下：

下面主要评估中国国防工业的弱点以及潜在影响。这里的国防工业主要包括三部分：一是从事国防相关和军民两用的研究、开发和生产的地方企事业单位；二是负责监管国防工业事务的地方政府管理机构；三是解放军中参与军事相关科学、技术和工业活动的研究、开发和采办机构。

中国的国防工业在向解放军提供先进武器装备的能力方面取得了长足进步，尤其是1998年国防工业改革中成立了总装备部。然而，中国的国防工业还存在一系列没有完全解决的问题。中国的国防工业还在从中央计划体制向一个更加市场化导向的体制转变，面临着许多障碍，如大范围的腐败、缺乏竞争和根深蒂固的垄断、拖进度和涨经费、质量控制问题、官僚制度、过时的采办系统以及获取国外技术和专家的渠道受限等。

一、中国改善的国防工业能力

中国的国防工业曾经并不能提供满足解放军需求的武器装备，这主要是因为效率低下、烟囱林立的官僚机构以及技术能力差距较大。虽然中国之前对国防工业进行过改革的尝试，但都没有取得想要的效果，直到1998年的国防工业改革，如以成立解放军总装备部为标志的组织机构调整，产生了许多有价值的改革成果。此后，中国对国防工业的体制机制进行了进一步改革调整，最引人注意的是2008年国务院政府机构调整规划中，将国防科学技术工业委员会调整为国防科学技术工业局。

近些年来，中国在国防科学、技术和工业能力的现代化方面大踏步的前进，从本世纪之初开始，在一系列领域取得了显著成果。虽然中国国防工业在技术水平上与世界先进强国仍有一到两代的差距，但从舰船到战斗机，中国的许多武器装备实现了升级换代。取得这些进步的主要原因包括对国防工业研究和开发的大幅经费投入、持续的高级别领导关注以及从国外引进先进技术（尤其是从俄罗斯）等。

二、中国国防工业的弱点

中国国防工业取得的进步一定程度上掩饰了深层次存在的矛盾问题，这些问题严重制约了中国国防工业迈向世界一流水平。这些问题根源于中国国防工业的发展基础以及解决复杂历史遗留问题的努力程度。中国国防工业的体制机制主要从前苏联的指令式国防经济拷贝而来，直到今天，这种体制机制对中国的国防工业仍发挥着重大的影响。解放军和国防工业管理当局都在致力于将这种过时的、自上而下的行政管理体制转变为一个更加富有竞争和间接监管的制度模式，但是强大的既得利益集团并不想看到这种改革局面。

解放军的高级将领认为改变目前的武器装备研发和采办管理体制是国防工业现代化进程中最需要解决的障碍问题。解放军总装备部部长张又侠2014年1月的讲话中指出：“中国武器装备发展的主要瓶颈问题已经不再是缺钱或者没有技术，体制机制成为了最大的拦路虎，如果我们不能移除这些结构性障碍，那么将来的武器装备发展进步只是空谈。”

（一）垄断

国防工业的垄断结构是解放军和政府国防工业机构指出的一个最大的障碍。在赢得重要武器系统和国防设备方面几乎没有竞争，因为中国六大国防工业分支的每一个都是相对封闭，并且掌握控制在少数限制性的国有军工企业手里。武器装备采办合同一般只授予这些国有军工企业的单独某一家。虽然1999年的改革，为注入更多竞争，将这些军工企业一分为二，但在破除垄断、消除壁垒的效果方面却收效甚微，因为一分为二的企业定位在不同领域的业务中，并没有构成直接竞争关系。

（二）官僚

官僚制度是束缚中国国防经济效力的第二大障碍。虽然这一特征在中国组织机构中广泛存在，但在庞大的国防工业体系中却尤其危害严重。中国从前苏联引进的国防工业化的一个核心特征是构建一个高度分割、分段和分层的体系机构和运行流程。在军队和地方之间、国防合同承包商和军队最终用户之间存在着严格的分割；在常规武器和战略武器部门之间、不同的常规武器工业部门之间存在着严格的划分；在武器研究开发机构和生产机构之间存在着严格的界限。产生这种过度割裂局面的主要原因包括对保密的过分强调，以及深深植根中国的垂直管理模式的强大影响，这种模式鼓励大规模工业企业变成一个相对独立的封地王国，例如国防工业企业和提供支持的重工业企业（如钢铁和化工）等。

上述严重的结构分割问题是武器装备创新发展能力的一大障碍，因为这种多头体制形成了基于多方协商的决策过程，需要经过大量的协商、讨价和交换才能形成决策。这种委员会式的管理显得笨重、规避风险，尤其是缺乏明确的责任主体，而这对项目是否能在官僚主义的官样文章丛林中以及不公正的经费争取申报中胜出，具有决定性的意义。

当中国当局在上世纪50年代末期着手战略武器项目的研发时，例如核武器和弹道导弹等，认识到碎片化、分割化的国防工业体系可能存在致命的弱点，因此设计成立了一个特殊的高级别领导管理机构，即中央专门委员会（简称中央专委）负责高优先级战略项目的集中决策领导。中央专委在中国战略武器的成功研发中担当了重要角色，乃至中国在上世纪80年代末期又复建了这一顶层机构，目的是对一些核心战略项目初始发展进行领导和监管。中央专委在神州载人飞船项目的早期发展阶段发挥了重要作用，并且在其它战略技术项目中也被提及，如核潜艇发展和其它重要的航天发展项目。

中央专委模式的持续存在表明了中国国防工业在制度建设上的欠缺和科技工业体系的不成熟。中央专委模式代表了一种老式的“技术民族主义者”的反应，一般在工业化后发的国家出现，强调国家扮演的核心角色，大量的投入资源，以及深深植根的冷战思维，担心外敌入侵和需要全民应战。美国在曼哈顿工程研发原子弹的早期也采用了这种国家领导、自上而下的组织管理体制，但在随后转为构建一个更加高效的制度体系来运行这些战略技术项目，例如国家实验室和国家航空航天局等，这些项目并不总需要高级别的国家领导人出面实施。（不禁想起我们的各种委员会、各种小组，都是习大大亲力亲为、亲自当组长。解放习大大，好的体制机制应该不需要国家领导人凡事都事必躬亲，既放权又高效运转的体制机制，才是好改革。）

这种根深蒂固的官僚制度和碎片化、分割化管理体系是中国武器装备管理系统的一个突出特色。尽管解放军总装备部是中央军委下属的四总部之一，其仅仅负责陆军、武警、一些有限的航天项目以及民兵力量的武器装备管理，而海军、空军和二炮都有自己的装备管理部门，相互之间在争取项目的经费预算资源方面非常激烈，这种分散化的结构助涨了只考虑局部利益的狭隘思维以及侵蚀了联合作战的共同事业。（改革后，这些都成为过去时了，成立陆军部，陆军就有了建设领导的责任主体，但各军种争夺资源的现象肯定还依然存在，需要有个顶层协调的战略规划机构。）

总装备部和总参谋部、总后勤部在有些领域协调起来也非常困难，并且竞争白热化，例如政策制定、资源分配和长远发展规划制定等方面。这种局面导致了2011年战略规划委员会的成立，设置在总参谋部下面，扮演的角色是增强中央军委的战略管理职能。然而，新生的战略规划委员会在初期发展过程中面临着诸多挑战，因为总装备部和总后勤部并不愿意缩减自己的权力范围以及降低自己在一些关键管理、资源和规划方面的影响力。

中国的国防研发和采办系统在过程阶段也受到了多头分散的困扰。武器装备研究与开发、试验、采购、生产以及维修等分别掌握在不同的部门手里，这就意味着彼此之间的联系仅仅是临时的，在项目监管、报告和信息共享方面存在较大的缝隙。这种多头分散的局面可以用来解释为什么2011年美国国防部长盖茨访华期间中国歼-20首飞，而军委主席胡锦涛却对此事似乎不知情、感到很惊讶。

（三）管理落后

中国国防工业第三个大的弱项是解放军还在依靠已经过时的管理工具，用来管理国防承包企业的研发项目，在高效的合同管理系统方面还很匮乏。解放军在上世纪80年代末期已经引入了合同管理的试点工作，而实施效果却不明显。这些合同只发挥了很小的法律约束力，因为中国的国防工业缺乏先进健全的法律架构体系。此外，这些合同条款比较模糊，并没有明确规定合同双方的责任义务以及关键性能参数等，如质量、价格和进度等，有些复杂武器项目的合同只有简短的一两页纸。

与对手美国或者其它先进军事强国相比，中国武器装备采办机构采用的上述管理工具和手段显得背道而驰。例如，解放军现在已经开始装备的全寿命周期管理，但是很多内部管理信息系统都是互相独立的网络，限制了彼此之间的交流和协调。一位分析家指出项目团队之间交流信息只能将材料打印出来，靠人工跑腿进行交互。

（四）军品定价机制不透明

中国国防工业第四个大的弱项是武器装备缺乏透明的定价机制，军方和国防工业部门之间缺乏信任。现行的武器装备定价机制基于计划经济时代的成本加利润模型，合同承包商的利润只允许控制在实际成本的5%之内，这严重阻碍了效率和创新。一方面，合同承包商会想方设法推高成本，因为这样会提高利润；另一方面，合同承包商并没有因为找到降低成本的好方法而受到奖励，比如更加流畅的管理、性价比更高的设计或制造技术等。上述局面导致了合同承包商很少主动追求武器装备的效能提升，有意规避风险，不愿采用创新的技术途径等。因为仅仅只有5%的利润，合同承包商也不愿意将资金投入到新技术研发中。

为解决这个长期存在的问题，解放军、财政部和国家发改委在2009年联合召开了一个关于武器装备定价改革的高级别会议，他们认为落后的定价机制已经严重束缚了武器装备的发展和创新，一些列改革举措被推了出来，包括：对降低成本的行为进行物质奖励；会计流程从事后定价改为严格预算控制；从单一定价机制扩展为多个定价机制。上述举措有些被采纳到会议形成的《进一步推进军品定价机制改革的意见》文件中。

2014年初，总装备部宣布在武器装备定价改革上实施相关举措，包括：加强军品购置的定价审核；改进成本控制；从单一定价模型升级为多个定价模型，从“买后定价”转变为“全过程定价”，从“单一成本定价”转变为“社会平均成本定价”等。上述举措表明解放军在军品定价改革进程中取得了一定进步，但国防工业部门对于军品定价改革的期盼和呼声仍然强烈。

（五）腐败

中国国防工业第五个大的弱项是腐败，这可能产生于中国国防工业从中央直接管理的计划模式向一个更加充满竞争和间接管理的市场模式转变过程中。解放军领导人指出武器装备研发和采办系统是腐败滋生的高危领域之一，其它领域还包括军官的选拔和提升、军校的招生、经费管理和后勤基建领域等。

在2014年召开的解放军纪委年度会议上，领导反腐工作的中央军委副主席许其亮指出，武器装备的研发、生产和采购是需要重点监管的两大领域之一，另外一大领域是基建工程，已经有许多高级别腐败官员落马，其中，包括总后勤部副部长谷俊山，其通过变卖军产地皮、拿取回扣获得巨额利益。

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